2020. 2. 독일 청소년들은 “2050년까지 탄소중립을 목표로 2030년까지 온실가스를 1990년 수준의 55% 로 감축하겠다”는 독일 연방기후보호법 조항이 기후위기 대응하는 데에 구체적이지 않고 불충분하다며 헌법소원을 제기하였습니다. 독일연방헌법재판소는 청구를 받아들여 2021. 4. 29. 연방기후보호법 일부 조항에 헌법불합치결정을 내렸습니다.



사단법인 선과 강원대학교 비교법학연구소 환경법센터는 2021. 6. 9. 위 독일 연방기후보호법 위헌결정을 주제로 공동심포지엄을 개최하였습니다.


 

1.독일 연방기후보호법 위헌 결정의 헌법학적 측면에서의 고찰 (오동석 교수)
 

  가. 독일 연방헌법재판소의 위헌 결정 법리

 

   1) 결정요지

 

○ 독일기본법(이하 '기본법') 제2조 제2항 제1문(생명권, 신체 훼손 받지 않을 권리), 제20a조(국가는 미래세대를 위한 책임으로서 헌법질서의 범위에서 입법, 행정, 사법을 통하여 자연적 삶의 근거와 동물을 보호할 의무)에 따라 국가의 기후위기 방지 의무가 있음

○ 기본법 제20a조는 다른 기본권에 비해 무조건적 우위에 있지는 않지만 기후보호 요청의 중요성이 증가할 수록 비교형량에서 가중하여 판단해야 함. 또한 기본법 제20a조는 미래세대 관점에서 정치과정을 기속하는 재판규범이며 미래세대의 이익을 위한 기후보호 관련 사항을 포함함.

○ 기본법 제20a조에 따라, 온실가스 감축 부담을 미래로 전가하는 것에 따른 미래세대의 자유박탈로부터 미래세대를 보호하고 미래세대가 근본적인 금욕의 댓가를 치르는 것 이상의 상태를 남겨야 함. 세대에 비례하여 자유의 기회를 분배하여야 할 의무가 있음. 

○ 이를 위해서는 온실가스 감축을 위한 조치를 초기 단계에서 공식화 해야 함. 연방의회를 통해 연간 온실가스 배출 감축량 결정하는 현 제도(기후보호법 제4조 제6항 제3문 - 2030년 이후 연간 배출 감축량을 결정하는 경우 법규명령은 연방의회의 동의를 얻어야 한다)만으로는 온실가스 배출량을 충분히 규제할 수 없음. 

  
2) 독일 위헌 결정의 주요 논점 및 시사점

 

○ 독일 법은 ‘환경권’을 기본권으로 규정하지 않고 있으므로 청구인들은 생명권, 신체자유권, 재산권, 직업자유권 침해를 주장하였지만, 한국 헌법은 환경권을 명시적으로 규정하고 있으므로 환경권 침해를 직접적으로 주장 가능함.

○ 독일은 ‘생태적 생존의 최소 수준에 대한 기본권’과 ‘인간이 존엄한 미래에 대한 권리’를 주장했지만 헌법재판소가 이를 인정하지 않음. 따라서 한국 헌법재판소도 이를 인정할 가능성은 거의 없을 것으로 보임

○ 독일연방헌법재판소는 기후보호법이 기본법 제20a조에서 요구하는 온실가스 감축의 부담분을 2030년 이후로 미루었기 때문에 청구인들에게 기본권 침해 가능성이 있다고 판단하면서 2030년 이후 감축 목표를 구체화하라고 판시함.
한편 한국 헌법에서는 감축 목표를 시행령에서 규정하고 있는데 헌법재판소가 헌법불합치 결정을 통해 구체적 입법개선의무를 지우는 결정을 할지는 의문임.

 

 나. 한국 청소년기후소송의 논점, 한국 헌법재판소의 관련 법리

 

 1)논점

○ 한국 헌법소원 심판대상: 

저탄소녹색성장기본법 제42조 제1항 제2호, 2016. 5. 24. 저탄소녹색성장기본법 시행령 개정을 통해 구 시행령 제25조 제1항으로 정한 ‘2020년 온실가스 감축목표’가 폐지된 행위, 저탄소녹색성장기본법 시행령 제25조 제1항

○ 침해되었다고 주장하는 권리:  청소년의 생명권, 행복추구권, 멸종저항권(인간의 존엄성과 기본적 인권 보장 - 헌법 제10조), 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 청소년들의 권리(헌법 제35조 환경권), 성년 세대와 청소년간의 세대간 불평등(헌법 제11조 평등권), 재해 예방하고 환경재난 위험으로부터 국민을 보호할 국가의 의무(헌법 제34조 인간다운 생활을 할 권리)임

○ 예상 쟁점:

 - 청구인적격 및 적법요건: 청소년은 태어나지 않은 미래세대와는 다름. 또한 현재 기본권 침해가 존재하는지, 가까운 장래에 기본권 침해가 초래될 것인지 명백한지, 심판대상이 직접 기본권을 침해하는지의 문제도 있음(적법요건). 

- 침해되는 기본권: 심판대상조항으로 인해 현재에는 환경권, 미래는 생명권이 침해될 문제가 있으므로 어떠한 기본권이 침해되는지도 쟁점이며, ‘멸종당하지 않을 권리’가 헌법 제10조의 인간의 존엄권 내용으로 인정될 수 있는지도 문제됨.

- 온실가스 감축목표 설정, 특히 구체적 목표 수준 설정을 기준으로 국가가 보호의무를 위반하였음을 인정할 수 있는지 문제. 과소보호금지원칙을 적용하면 위헌 판단을 이끌어내기가 쉽지않음.

 

2)관련 법리

 

○ 입법사실에 대한 판단은 법령의 제정 필요에 대한 현실 인식, 법령 제정 이전의 상태, 제정법령의 실효성, 법령 제정에 의하여 생기는 손실 등 법령의 목적과 수단의 합리성을 실증적으로 검토하는 것을 의미함(헌재 1994. 4. 28. 92헌가3 참조). 이 사건 기후소송에서 헌법재판소는 기후위기의 규모와 정도, 기후위기가 초래할 치명적 위험에 대한 판단 등을 통해 법률의 위헌성을 판단해야 할 것임.

○ 환경권: 우리 헌법 제35조 제2항은 환경권의 내용과 행사를 법률에 의해 구체적으로 정한다고 규정하므로, 입법자는 환경권의 구체적 실현에 있어 광범위한 형성의 자유를 가짐(2016헌마45). 이에 따라 환경권 관련 입법 심사기준이 완화되는 문제가 있음.

○ 헌법재판소는 국가의 작위위무를 엄격하게 해석하고 있음. 권력분립과 민주주의원칙에 따라, 헌법재판소는 단지 제한적으로만 입법자 또는 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 기본권보호의무 이행을 심사할 수 있음(2012헌마121 등). 

 

다. 한국 헌법재판의 과제

 

○ 기후위기에 대한 인식 : 독일 결정문은 기후변화를 판단하기 위해 IPCC 보고서, 지구온난화의 결과 등을 통해 기후위기에 대한 사실을 판단하였음. 한국은 국제에너지기구 28개 회원 중 신재생에너지 공급 최하위, 화석연료 의존도 1위 국가로서 기후위기 대응 필요성이 시급하며 헌법재판소가 이를 인식하여야 할 것.

○ 적법요건 판단: 어떠한 기본권이 침해되었는지 또는 장래이지만 해당 기본권을 침해당할 것이 확실한지, 기본권 침해의 현재성 및 직접성 판단

○ 기본권 침해 판단: 기후위기로 인한 재난가능성이 높아질 수록 입법형성의 자유를 폭넓게 인정하기 보다는 입법자에게 엄격한 심사기준을 적용해야 함

○ 국가의 적극적 의무 인정 근거 : 헌법 제37조 제1항, 제10조 제2문에 따라 기후변화에 구체적, 적극적으로 대응하도록 요청할 수 있는 기본권을 구체적으로 확인, 보장해야 함. ‘사전예방원칙’ 에 의거하여, 생태, 평화, 환경문제에서만큼은 국가 작위의무를 인정해야 함. 또한 헌법 제119조, 제126조에 따라 국가는 기후변화 관련 기업을 규제할 수 있는 헌법적 권한과 책무가 있음

○ 지구법학적 관점: 아동, 청소년 세대는 미래세대 안전권, 자유권, 행복권의 권리주체이며, 헌법 전문의 ‘인류공영’은 인류가 다른 존재들과 함께 번영함을 의미함. 지구가 생명과 생존의 단위로 전화하였음을 인지하여 기후위기에 대한 판단을 해야 할 것

 

2.독일 연방기후보호법 위헌 결정의 환경법학 측면에서의 고찰 (김태호 교수)

 

 가. 문제의 소재

 ○ 대한민국 청소년기후소송은 1)저탄소 녹색성장 기본법 제42조 제1항이 온실가스감축목표를 정부가 정하도록 한 것이 포괄위임금지원칙에 위반하며, 2)문재인정부의 2030년까지의 온실가스 감축목표는 생명권, 건강권, 환경권 등을 보호하기에 미흡하므로 기본권 보호의무를 위반하고, 3)2016. 온실가스 감축목표 달성시기를 2030년으로 미루면서 2020년 온실가스 감축목표를 사실상 폐지한 행위가 과소보호금지원칙을 위반하였음을 주장하고 있음. 
   

○ 한편 독일 헌법소원의 대상이 된 기후보호법 조항은 아래와 같음
 

 

 
나. 독일 연방헌법재판소 결정의 구체적 내용

 

○ 독일 청구인의 주장: 청구인들은 국가가 기후보호법 제3조 제1항 등을 통해 온실가스 감축을 위한 충분한 규율을 하고 있지 않다고 주장하였음. 또한 2030년 이후의 시간에 배출감축의무를 이행하는 미래세대의 부담은, 청구인들이 일반적 행동 자유권을 행사할 수 없게 할 것이라고도 주장하였음

 

○ 결정 요지: 심판대상 조항으로 인해 청소년들인 청구인들의 자유권이 침해된다고 볼 수 있다는 관점을 취함.
심판대상 조항은 파리협정 등에 따른 탄소배출감소의 부담을 2030년 이후로 미루고 있는데, 현재의 법률내용으로는 적시의 탄소중립으로의 전환에 충분하지 않음. 따라서 새로운 감축목표와 감축경로가 제시되어야 함. 입법자는 2022년 12월 31일까지 2030년 이후의 온실가스배출 감축목표에 대하여 상세히 규율해야 함.

 

○ 독일연방헌법재판소는 “기후보호법 조항에서의 기본권 보호의무의 이행수준이 헌법에 위반된다고 할 것은 아니다”라고 하였지만 “해당 조항은 기후중립을 위한 배출량 감축을 사전 배분해야 한다는 비례성의 원칙을 충족하지 못하였다”고 함. 즉 한 세대가 상대적으로 완화된 감축 부담을 져서 탄소예산의 상당부분을 사용한다면 다음 세대가 급격한 감축 부담을 갖고, 다음 세대의 삶이 자유 상실로 이어질 수 있다고 보았음. 현행법과 같이 2025년에 시행령을 통해 연방정부가 추가규정을 1회 신설하라는 조치는 2050 탄소중립 목표 달성에 불충분하다고 판시함.

 

 다. 우리나라 헌법 소원에의 시사점

 

○ 독일 헌법재판소는 ‘반드시 탄소중립 목표를 달성해야 한다’는 전제로, 가용가능한 탄소의 사용량이 한정되어 있고 이에 대응하는 시간적 여유도 한정되어 있다는 인식하에 헌법불합치 결정을 내림. 

○ 또한 해당 결정은 이미 발생하지 않은 자유에 대한 위헌적 가능성을 인정하고, 미래의 자유 침해를 막기 위해서 어느 정도 규모의 조치(탄소예산)이 요구된다는 인식을 전제로 함

○ 우리 헌법에는 미래세대의 이익에 대한 명문의 문언이 없음. 또한 장기적 관점에서의 환경 보호를 적극 고려하도록 하는 것이 규범적으로 쉬운 과제는 아님. 하지만, 이미 국민으로서 기본권 주체인 청소년이 헌법소원을 제기하였고, 미래세대의 지위에 있을 뿐만 아니라 현재상태가 유지될 경우 미래 발생할 개연성있는 기본권 침해에 대한 예방을 촉구하는 차원에서 헌법소원을 제기함. 

○ 한국도 독일과 마찬가지로 과소보호금지원칙을 심사 기준으로 들고 있음. 그러나, 최근 선거소음사건(헌법재판소 2019. 12. 27. 2018헌마730) 에서 환경권 침해 심사기준을 실질적으로 강화한 것으로 보임. 강화된 심사기준에 따라 현재의 입법부작위에 대한 헌법재판소의 엄격한 해석을 요청하는 바임

 

3. 지정토론 1 (최정호 박사)

 

○ 독일 연방헌법재판소의 결정 : 입법자에게 2030년 이후 연간탄소배출량 기준을 보다 구체화할 의무를 부과한 내용은 있지만 생명, 건강과 재산에 관한 국가의 기본권 보호의무를 기후보호법 조항이 침해하였다고 보지는 않았음. 독일의 결정은 기후보호노력에 대해 헌법적 통제가 가능하게 되었다는 점에서 의의가 있음
 

○ 또한 독일 연방헌법재판소는 기본법 제20a조를 적절히 활용하여 미래세대에 대한 고려를 포함하여 환경과 동물의 보호를 명문으로 규정했다는 점에서 조항의 의의가 있음.  기본법 제20a조가 보호하는 환경에는 ‘기후’가 포함됨. 또한 이 조항은 기후와 같은 자연적 생활기반이 미래세대에 대하여도 의미를 가진다는 점을 인정하고 있음.

○ 연간 탄소배출량 한도와 같은 과학적 자료를 기반으로 입법 및 정책 추진을 하는 역할은 우선적으로 국회와 정부이나, 최저기준을 충족시키지 못하는 입법이나 정책으로 인해 최저조건을 보장하지 못할 때에는 헌법재판소가 역할을 해야 함. (권력분립원칙이 형식적으로 활용되는 것 경계)
 

○ 미래세대가 환경권 향유자로 인정될지에 대하여는 긍정하는 견해가 거의 없지만, 헌법 전문에서 ‘우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유의 행복’에 대하여 선언하였던 만큼 헌법전문을 고려하여 과소보호금지원칙 심사를 해야 할 것

○ 독일과 대한민국의 비교 - 독일은 유럽연합 회원국 중에서도 가장 주도적으로 기후정책 시행하였으며 이번 헌법재판소 결정으로 인한 탄소중립목표 상향이 불러올 산업 타격 최소화하기 위한 재정지원계획을 세우기로 함. 이미 많은 면에서 한국보다 선진적 여건을 갖추었음. 한국 정부가 온실가스 감축목표 설정함에 있어 현재까지는 무대응에 가까운 행보를 보였지만, 헌법재판소의 전향적 역할에 힘입어 기후위기에 대응할 수 있기를 바람.

 

4. 지정토론 2 (박종원 교수)

 

○ 선거 소음에 관한 헌법불합치결정(2018헌마73), 이번 독일연벙헌법재판소의 결정에 비추어볼때 우리 청소년기후소송도 청구인들의 청구를 인용할 것으로 기대함.

○ 환경권의 성질
- 종합적 기본권(국가로부터 건강하고 쾌적한 환경을 향유할 수 있는 자유 침해당하지 않을 권리, 국가에 대하여 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 요구할 수 있는 권리)로, 환경권 보호 입법이 없거나 현저히 불충분하여 국민의 환경권을 침해한다면 헌법재판소에 구제를 요청할 수 있는 것임. 기후변화, 이상기후, 기상이변 등으로부터 자유로운 환경에서 생활할 권리도 환경권에 포함된다고 보아야 할 것.

   
○ 환경권 심사기준 - 선거운동 소음 관련 결정에서 ‘과소보호금지원칙’ 이라고 판시하였음(2018헌마73)

 ‘심판대상조항이 선거운동의 자유를 감안하여 선거운동을 위한 확성장치를 허용할 공익적 필요성이 인정된다고 하더라도 정온한 생활환경이 보장되어야 할 주거지역에서 출근 또는 등교 이전 및 퇴근 또는 하교 이후 시간대에 확성장치의 최고출력 내지 소음을 제한하는 등 사용시간과 사용지역에 따른 수인한도 내에서 확성장치의 최고출력 내지 소음 규제기준에 관한 규정을 두지 아니한 것은, 국민이 건강하고 쾌적하게 생활할 수 있는 양호한 주거환경을 위하여 노력하여야 할 국가의 의무를 부과한 헌법 제35조 제3항에 비추어 보면, 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하지 아니하여 국가의 기본권 보호의무를 과소하게 이행한 것으로서, 청구인의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 침해하므로 헌법에 위반된다.’ (2018헌마73)


▶ 위 판시는 소음피해에 관한 것이며, 소음피해가 국지적인 것인데 비해 기후위기는 광역적이고, 소음피해즌 발생행위가 종료하면 없어지지만 기후위기는 과거로부터 누적적으로 배출되어 옴. 또한 기후위기는 삶의 기반이나 터전을 무너트릴 수 있기 때문에 단순 생활방해 수준에 머무는 소음피해보다 기본권 침해의 정도가 더 큼. 이러한 점이 기본권 침해 심사기준에 적극 고려되어야 할 것임  

▶ 과소보호의금지원칙 위반 여부에 대한 구체적 판단 관련하여, 2018헌마73결정은 소음피해의 영향이 2주를 전후한 기간 동안 국민에게 미친다면서 소음피해로 인한 기본권 침해 인정하고 있음. 하물며 기후위기 피해의 지속성은 소음피해의 ‘2주’와 비교 불가능할 정도로 장기간임  

○ 기후위기 관련 1992. 기후변화협약. 1997. 교토의정서 체결, 2010. 저탄소녹생성장 기본법 제정, 2012. 5. 온실가스 배출권 할당및거래에 관한 법률 제정 등 관련법률 정비한지 수십년이 흘렀음에도 온실가스 배출량이 나아지지 않고 있는 점도 기본권 침해 심사에서 고려되어야 할 것임.  

○ 환경은 개인의 전유물이나 현세대만의 것이 아닌 언젠가 미래세대의 터전이 될 것. 현세대만의 환경권이나 그 이외 기본권을 강조하면 미래세대의 기본권에 중대한 침해가 발생할 수 있음을 고려해야 함. 기후위기를 해결하기 위한 온실가스 감축은 환경권, 건강권, 생명권, 신체를 훼손당하지않을 권리에 속하는 사항으로 기본권의 본질에 속하는 사항임. 따라서 온실가스 감축목표는 반드시 국회가 법률로 정해야 할 사항이며, 시행령에서 목표를 정한 것 자체가 법률유보 원칙에 반한 것



세션 2에서는 독일 브레멘대학교의 Gerd Winter 교수의 '독일연방헌법재판소의 연방기후보호법 위헌 결정'에 대한 발제가 있었습니다. 독일 본국의 결정인만큼, 기후보호법의 법체계, 독일연방헌법재판소의 기본권 침해 심사 기준 등에 대하여 보다 심도있는 논의가 이루어졌습니다.

모든 발제와 토론이 끝난 뒤에는 참가자들과의 종합토론이 있었는데요, 현장에 참석한 청소년기후소송 변호인단 분들과 발제자, 토론자간의 질의응답이 이어졌습니다. 향후 기후소송을 성공으로 이끌기 위한 활발한 교류와 협업을 약속한 뜻깊은 자리였습니다.